PPP在解決政府投資項目的資金短缺問題和提升投資運營效率方面的作用日益突出。不過，當(dāng)前我國PPP模式仍處于探索之中，項目落地率有待提升，落地速度有待加快；一些項目規(guī)范性不強、創(chuàng)新性較弱等問題日益凸顯。同時，一些“偽PPP”項目也逐漸浮出水面——

在地方財政收入壓力和債務(wù)風(fēng)險加大的背景下，PPP（政府與社會資本合作）在解決政府投資項目的資金短缺問題和提升投資運營效率方面的作用日益突出，已經(jīng)成為地方政府推動經(jīng)濟增長的重要抓手。

不過，從工作開展情況看，全國PPP項目落地率仍有待提升，落地速度有待加快；一些項目規(guī)范性不強、創(chuàng)新性較弱等問題日益凸顯，一些“偽PPP”項目也逐漸浮出水面。

專家表示，當(dāng)前我國PPP模式仍處于探索之中，既要加快改革步伐，調(diào)動各方參與積極性；也要進(jìn)一步強化監(jiān)管，避免“偽PPP”攪局，使PPP在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等方面發(fā)揮更大作用。

    PPP項目落地率待提升

不久前，財政部PPP中心發(fā)布了PPP綜合信息平臺項目庫季報。報告顯示，截至今年3月末，按照財政部相關(guān)要求審核納入項目庫的項目，即全國入庫項目共計12287個，累計投資額14.6萬億元。其中，已簽約落地項目1729個，投資額2.9萬億元，落地率為34.5%；庫內(nèi)國家示范項目共計700個，累計投資額1.7萬億元。

“總的來看，PPP項目落地率仍有進(jìn)一步提升空間?！苯煌ㄣy行金融研究中心高級研究員劉學(xué)智說，我國PPP項目簽約落地進(jìn)展相對緩慢，部分項目無人問津，根本原因之一在于PPP項目作為一種新模式，仍處于摸索過程中，亟需找到項目參與各方的利益契合點。

劉學(xué)智進(jìn)一步分析說，過去我國大量基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目建設(shè)大多通過地方政策融資平臺投資，也有部分項目以項目公司為主體投資建設(shè)?，F(xiàn)在推行的PPP模式則是以公私合營的混合所有制公司為主體。在PPP模式框架下，無論是項目合作關(guān)系、收益盈利模式，還是政府部門、私人部門各自扮演的角色，都需要在實踐中逐步探索。

國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員楊枝煌認(rèn)為，PPP模式尚未建立起高效的市場化委托代理機制，招投標(biāo)機制仍然有進(jìn)一步完善的空間；從資金角度看，政府受限于融資平臺整改和債務(wù)壓力，配套資金未能及時到位，加上民營企業(yè)融資難、融資貴問題未能得到有效解決；從金融創(chuàng)新看，PPP項目在推進(jìn)過程中仍然缺乏更加有效的投資組合創(chuàng)新產(chǎn)品，影響了投資效率。此外，一些地方的政府部門在PPP項目推進(jìn)中服務(wù)意識不強，甚至存在不作為的現(xiàn)象。這些因素都影響了PPP項目的落地實施。

中國人民大學(xué)重陽金融研究院客座研究員董希淼表示，當(dāng)前我國PPP項目主要的問題還在于頂層設(shè)計，目前國家發(fā)展改革委和財政部各有一套PPP項目管理辦法，口徑上并未完全統(tǒng)一。最重要的是，對社會資本利益法律保護的相關(guān)立法仍然有待進(jìn)一步完善，社會資本積極性亟待激發(fā)。

有關(guān)專家指出，從簽約情況看，PPP項目正處于逐漸發(fā)展完善的進(jìn)程中，項目簽約率由一年以前不足20%，提升到現(xiàn)在接近35%，是一個明顯的進(jìn)步。

    偽PPP現(xiàn)象須治理

目前，許多地方有著巨大的投資需求和沖動，但也有很現(xiàn)實的債務(wù)壓力，從這個角度看，PPP應(yīng)該成為地方政府解決投資項目資金短缺問題的重要途徑。不過，也有個別地方過度依賴PPP模式，對定價機制、約束性條款等都沒有談妥的情況下，存在“先項目后立法”現(xiàn)象。

財政部PPP中心主任焦小平指出，在PPP改革推進(jìn)中，部分地方簡單地把PPP作為政府一種新的融資手段，政府兜底變相舉債，背離PPP改革初衷，擾亂了經(jīng)濟秩序，增加了財政金融風(fēng)險，危害很大，必須要堅決制止。

“一些地方借著這幾年的PPP項目政策大搞投資活動，甚至將一些純商業(yè)化項目硬套PPP模式，表現(xiàn)出片面追求投資和GDP增長的傳統(tǒng)思想沒有轉(zhuǎn)變。”劉學(xué)智說，這種做法不僅不符合政府和社會資本合作的根本初衷，而且導(dǎo)致大量公共服務(wù)項目難以落實，影響PPP模式的推廣，甚至出現(xiàn)尋租和違規(guī)行為。在地方融資平臺清理之后，也有一些地方把PPP模式作為新的融資途徑，通過開展PPP項目實施變相融資，存在風(fēng)險。

董希淼也認(rèn)為，隨著地方政府融資平臺的債務(wù)被全部或部分納入地方政府債務(wù)中，財政部對地方政府的預(yù)算約束也越來越“硬”，不少地方政府將PPP模式作為替代地方融資平臺的重要渠道。這可能會造成一些“假”的社會資本參與PPP項目中，既無法獲得公私合營產(chǎn)生的聚合效應(yīng)，又在事實上推高了地方政府債務(wù)杠桿，“軟”化了地方預(yù)算約束。

更值得注意的是，目前“偽PPP”現(xiàn)象十分突出。例如，表面看是PPP，其實只是國有企業(yè)變相借道進(jìn)入PPP項目；又比如，一些PPP項目中的運營和經(jīng)營風(fēng)險全部由政府承擔(dān)，社會資本并不承擔(dān)風(fēng)險。

劉學(xué)智認(rèn)為，“偽PPP”模式簡單地認(rèn)為PPP是政府新的融資途徑，便把風(fēng)險幾乎完全留給政府，政府承擔(dān)兜底責(zé)任，項目各方缺乏合理的風(fēng)險共擔(dān)機制。同時，有的企業(yè)介入PPP項目的目的是為了分一杯羹，或者目標(biāo)并不在項目本身，而是拉攏與政府的關(guān)系，借機攬接其他項目，根本沒有樹立起政府與社會資本平等的關(guān)系。再次，很多PPP項目是中長期項目，特別是沒有固定收入來源的公共設(shè)施、公益項目，缺乏中長期合作機制，對著眼于短期的企業(yè)來說根本“無利可圖”，導(dǎo)致大量項目推進(jìn)緩慢。

恒豐銀行研究院宏觀經(jīng)濟研究中心負(fù)責(zé)人蔡浩表示，“偽PPP”將會掩蓋地方政府的真實債務(wù)水平，使地方財政預(yù)算約束無法真正硬起來。因此，要防范“偽PPP”現(xiàn)象，關(guān)鍵要加強頂層設(shè)計，由中央建立統(tǒng)一的PPP項目監(jiān)督機制，明確社會資本范疇。

楊枝煌表示，“偽PPP”容易造成PPP項目泛濫低效，形成半拉子工程、豆腐渣工程和爛尾樓，最終拖累經(jīng)濟社會發(fā)展。防范“偽PPP”,關(guān)鍵要做好監(jiān)督評估，既監(jiān)督PPP項目的招標(biāo)，讓好項目有好操盤手，也要監(jiān)督好PPP項目的實施建設(shè)，做好事后評估工作。

    讓PPP模式更好發(fā)揮作用

經(jīng)過3年多來的探索，我國PPP“五位一體”的制度體系已經(jīng)初步建立；統(tǒng)一的PPP大市場格局初步形成；改革綜合牽引作用顯現(xiàn)。PPP改革在全面深化改革中發(fā)揮了先行先試的作用，促進(jìn)了行政體制改革、財政體制改革和投融資體制改革。我國也已經(jīng)成為世界最大的區(qū)域PPP市場。

“PPP模式應(yīng)用范圍廣泛，突破了民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項目的多種限制，未來發(fā)展前景很好。不過，由于目前仍處于推廣探索階段，還有大量工作需要完成。”劉學(xué)智說。

劉學(xué)智建議，一是要加強統(tǒng)一各方思想認(rèn)識，正確實施PPP項目，避免“偽PPP”現(xiàn)象。二是要完善制度體系建設(shè)，在基礎(chǔ)性的PPP制度框架上，通過探索實踐不斷修繕相關(guān)法律法規(guī)，完善稅收、土地、價格、融資等相關(guān)配套制度和政策。三是探索建立利益共享、風(fēng)險共擔(dān)機制，根據(jù)項目特點制定政府與企業(yè)合理的權(quán)責(zé)分擔(dān)機制，實現(xiàn)投資風(fēng)險和盈利分配的平衡。四是針對大量短期缺乏盈利收入的公共設(shè)施、公益項目，通過仔細(xì)測算和分析，可以設(shè)定政府回購年限和價格，提升社會資本積極性。五是加強專業(yè)化機構(gòu)和人才隊伍建設(shè)，PPP作為新的項目模式，需要復(fù)雜的法律、財務(wù)、金融等方面專業(yè)知識，需要專業(yè)化機構(gòu)和人才隊伍提供技術(shù)指導(dǎo)和政策支持等專業(yè)化服務(wù)。

董希淼指出，要想讓PPP模式的本來意義真正在我國發(fā)揮作用，必須完善頂層設(shè)計，建立統(tǒng)一的法律法規(guī)和監(jiān)督機制并嚴(yán)格執(zhí)行，樹立地方政府的PPP項目合法合規(guī)意識。同時，相關(guān)部委應(yīng)將PPP項目納入審計范圍，嚴(yán)格獎懲措施，避免地方政府將PPP項目作為地方融資平臺的替代，加劇地方債務(wù)風(fēng)險。

楊枝煌建議,開展PPP關(guān)鍵要找準(zhǔn)領(lǐng)域，在基礎(chǔ)設(shè)施、新興產(chǎn)業(yè)、軍民融合等資本密集型領(lǐng)域做好規(guī)劃。同時，要加快完善制度體系，加快立法，明確規(guī)則，繼續(xù)加大“放管服”力度，優(yōu)化市場環(huán)境。